礦業(yè)和農(nóng)業(yè)類似，是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。新中國成立以來，礦業(yè)作為國民經(jīng)濟的一個重要的先行產(chǎn)業(yè)，為我國的社會主義建設(shè)特別是建立比較完整的工業(yè)體系立下了汗馬功勞。改革開放以后，礦業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，為我國國民經(jīng)濟總量迅速躍升為世界第二的位置發(fā)揮了重要的資源保障作用。同時，礦業(yè)正在為我國實現(xiàn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出了自己的貢獻。

　　但也毋須諱言，多年以來，由于片面追求經(jīng)濟的高速增長，在礦產(chǎn)資源的開發(fā)與資源安全上缺乏長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，加之體制、機制的原因，致使我國礦業(yè)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不少深層次的矛盾與問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面——

　�。ㄒ唬┲饕�的大宗礦產(chǎn)資源對外依存度過大，礦產(chǎn)資源供需矛盾突出。我國礦產(chǎn)資源雖然總量大，但稟賦條件差，人均占有量少。礦產(chǎn)資源人均探明儲量只占世界平均水平的58%，居世界第53位。石油、天然氣、鐵礦石、鋁土礦、銅等重要資源的人均占有量分別只有世界平均水平的7%、7%、17%、11%、17%。即使是最豐富的煤炭資源，也只有世界平均水平的67%。

　　能源礦產(chǎn)中，除煤礦比較豐富外，石油、天然氣儲量有限。而鐵、銅、鋁、鉀鹽等重要礦產(chǎn)不僅所占比重低，而且富礦少、貧礦多，大礦少、小礦多。即便是資源總量達5.57萬億噸、居世界第一的煤炭資源，人均占有量也只有234．4噸，遠低于世界人均煤炭資源占有量為312．7噸的水平。

　　從目前情況來看，除鎢、稀土、煤炭等少數(shù)幾種礦產(chǎn)外，我國絕大多數(shù)礦產(chǎn)總量不足，而且缺口越來越大。有關(guān)研究認為，到2020年，國民經(jīng)濟運行不可或缺的45種主要礦產(chǎn)中，僅有6種保有儲量能滿足需要。據(jù)國家發(fā)改委預(yù)測，到2020年，我國重要金屬和非金屬礦產(chǎn)資源可供儲量的保障程度，除稀土保障程度為100%外，其余均明顯不足，其中鐵礦石為35%、銅為27.4%、鋁土礦為27.1%、鉛為33.7%、鋅為38.2%。

　　我國的礦產(chǎn)資源還有兩大弱項。一是對外存在嚴重依賴的礦產(chǎn)資源種類很多。石油、天然氣、鐵礦石、銅、鈾、鉀鹽等礦產(chǎn)對外依存度都很高。其中，石油的對外依存度超過65%。專家預(yù)計，到2035年，我國石油的對外依存度將達到80%，遠超50%這一國際公認警戒線。二是礦產(chǎn)資源對外依賴的地區(qū)比較集中。如我國進口的原油中，約45％來自中東地區(qū)，32.5％來自非洲，8%從俄羅斯進口，3.5％來自亞太地區(qū)；鐵礦石的進口則主要來自澳大利亞、巴西、印度等國。

　　一邊是礦產(chǎn)資源對外依存度越來越高，供需矛盾突出；一邊是地礦部門很難找到接替資源。從上世紀八十年代末一直到本世紀初，我國的地質(zhì)找礦工作基本上處在停滯狀態(tài)。前幾年國家加大投入，地質(zhì)找礦工作取得不少成果，但由于現(xiàn)在淺部幾乎已無礦可找，而是在深部和邊遠地區(qū)找礦的難度則越來越大，真正發(fā)現(xiàn)像大慶、勝利油田那樣的特大礦床的幾率很小。新的可供開發(fā)建設(shè)的資源基地嚴重匱乏，已有的資源又已開采殆盡，很多礦山被迫關(guān)閉，造成了嚴重的“四礦問題”(礦業(yè)、礦山、礦工、礦城)，很多礦工只好下崗，生活無著，就醫(yī)、上學(xué)面臨困難，維穩(wěn)任務(wù)越來越重。

　　（二）礦業(yè)管理“九龍治水”的弊端一直難以改變。我國礦業(yè)體制是在計劃經(jīng)濟時代下形成的，部門管理色彩很濃。近年來改計劃管理為以市場為導(dǎo)向的行業(yè)管理，但職能分散到各個部門。比如，國家發(fā)改委負責礦業(yè)政策、大型項目審批；國土資源部管理礦產(chǎn)資源權(quán)證和資源政策的制定、監(jiān)督；工信部負責監(jiān)測和協(xié)調(diào)礦業(yè)運行；商務(wù)部負責礦山企業(yè)及地勘隊伍“走出去”；國資委則履行出資人職責，監(jiān)管中央所屬礦山企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)等。

　　這樣的管理體制，造成沒有哪個部門能夠超脫于本部門的利益，站在國家利益和戰(zhàn)略高度，全面研究、規(guī)劃礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展問題，也缺乏推動整個行業(yè)發(fā)展和改革的源動力，出臺的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與相關(guān)政策也往往與市場的實際需求相脫節(jié)。

　　（三）礦業(yè)法規(guī)和制度建設(shè)滯后，修改難度很大。肇始于礦業(yè)分散管理，《礦產(chǎn)資源法》的條文中也明顯地暴露出礦產(chǎn)資源分割管理的痕跡。目前，我國礦業(yè)管理仍缺乏完善、系統(tǒng)的法律構(gòu)架。

　　1986年頒布實施、1996年進行部分修訂的《礦產(chǎn)資源法》，結(jié)束了我國礦產(chǎn)資源管理幾十年無法可依的歷史，但隨著我國改革開放的深入，特別是近幾年來經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，這部法律已經(jīng)明顯不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，其內(nèi)容和體例已經(jīng)顯現(xiàn)不少問題，迫切需要進行修改。比如，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要是為了滿足對礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的需要，側(cè)重從行政角度管理和規(guī)范礦產(chǎn)資源的勘查和開采，造成在立法目的上“重行政管理、輕權(quán)利保護”、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不合理、礦業(yè)權(quán)權(quán)能不明晰等問題。這種立法的滯后性已經(jīng)直接影響到礦業(yè)權(quán)的合理配置、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的平等保護、礦業(yè)權(quán)市場的有效運行及礦山生態(tài)環(huán)境的保護等。

　�。ㄋ模┊a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式粗放。新中國成立以來，我國的GDP增長了大約10倍，而礦產(chǎn)資源的消耗增長了 40倍。有人測算，中國消耗了世界20%能源而只生產(chǎn)了世界10%左右的GDP，還消耗了50%左右的鋼材、55%的水泥。另據(jù)相關(guān)資料，1949年至2014年，我國煤炭消費量增長了90倍，石油消費量增長了2600倍，天然氣消費量增長近2萬倍，粗鋼消費量激增1240倍，銅消費量增長近2300倍，鋁消費量增長了6000倍。這些數(shù)據(jù)固然也反映出我國經(jīng)濟發(fā)展取得的成就，但資源利用效率低下也是有目共睹的事實。

　　我國近幾年礦產(chǎn)資源利用率雖有提高，但經(jīng)濟發(fā)展方式仍未實現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，資源浪費的現(xiàn)象依然比較嚴重。目前，我國礦產(chǎn)資源總回收率在35%左右，比世界平均水平低10～20個百分點，共生、伴生礦產(chǎn)資源綜合利用率不到20%，總回收率只有30%。

　　我國礦山的生產(chǎn)效率與世界上一些主要發(fā)達國家的差距也很明顯。以煤礦為例，美國生產(chǎn)10億噸商品煤一般只需要10萬人，人均年生產(chǎn)效率達10000噸以上；而據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國552萬人一年產(chǎn)煤還不到28億噸。

　　（五）一些礦產(chǎn)品庫存居高不下，產(chǎn)能嚴重過剩。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過前幾年的大規(guī)模擴張，我國生產(chǎn)的鋁和鋼材在全球總產(chǎn)量中所占比重已接近1/2，水泥產(chǎn)量則約為全球總產(chǎn)量的60%。目前，我國電解鋁的產(chǎn)能過剩高達35%；鋼鐵產(chǎn)能過剩達到21%；水泥產(chǎn)能的利用率僅為2/3，產(chǎn)能過剩達到28%。盡管如此，國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示， 2014年我國鋼材總產(chǎn)量仍然高達11.26億噸，與2013年同期相比增長5.4%；2015年一季度產(chǎn)量2.66億噸，同比增長2.5%。

　　由于煤價高起，而“黃金十年”煤炭投資持續(xù)高速增長，煤炭行業(yè)規(guī)模擴張勢頭迅猛。據(jù)了解， 2006年至今近9年的時間里，煤炭采選業(yè)固定資產(chǎn)投資累計達3.22萬億。而在此間上馬的新增產(chǎn)能還在陸續(xù)咕咕墜地，加之一些地方和煤炭企業(yè)違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)和超能力生產(chǎn)等問題也十分嚴重，更加劇了化解過剩產(chǎn)能的難度。

　　截至2014年底，目前，我國煤炭產(chǎn)能在40億噸左右，累計新增煤炭產(chǎn)能30億噸左右，在建產(chǎn)能超過10億噸，兩者相加已超過50億噸。中國煤炭工業(yè)協(xié)會此前公布的報告顯示，截至今年10月末，全社會煤炭庫存已經(jīng)連續(xù)46個月超過3億噸。

　　而與此同時，我國有關(guān)企業(yè)卻還在大量進口煤炭。從近幾年煤炭進口的數(shù)據(jù)看，我國自2009年由煤炭凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國后，煤炭進口量持續(xù)攀升。2013年進口煤炭一度達到3.27億噸，同比增長13.4%，創(chuàng)下進口量紀錄。

　�。�六）面臨的環(huán)境壓力越來越大。礦業(yè)在創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的同時，也讓我們付出了十分昂貴的生態(tài)環(huán)境代價。前幾年，即在礦業(yè)行情高漲時，我國礦山每年排放的固體廢棄物353.3億噸，僅選礦每年產(chǎn)生的尾礦廢棄物就超過5億噸。全國礦山平均每年排放廢水超過47億噸。以山西省為例，該省因采煤造成的采空區(qū)面積近5000平方千米（約占全省國土面積的3%），其中沉陷區(qū)面積約3000平方千米（占采空區(qū)面積60%），受災(zāi)人口約230萬人。

　�。ㄆ撸┪覈�企業(yè)“走出去”遭遇一些西方國家的圍追堵截。目前，我國進口能源資源的來源地既包括尼日利亞、蘇丹等諸多非洲國家，占中國石油總進口量的30％左右；也包括伊朗、沙特、伊拉克等中東國家，來自海灣地區(qū)的石油天然氣進口，占60%，伊朗和沙特是我國最大的兩個石油來源國。此外，中國還與委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾等國家有油氣供應(yīng)合同；從智利、巴西、澳大利亞等國進口銅礦、鐵礦、鈾礦及煤炭等。

　　我國企業(yè)走出去起步很晚。由于歷史原因，特別是一些西方強國早已將一些優(yōu)質(zhì)的礦產(chǎn)地據(jù)為己有，因此，從整體上看，我國近幾年的礦產(chǎn)投資主要集中在中東、中非洲、中亞、南美等地。這些地區(qū)的東道國多處于各種沖突之中。特別是在非洲，種族糾紛、宗教沖突等社會不穩(wěn)定因素，政府更換頻繁、政策不連貫，來自政府的直接或間接財產(chǎn)征用造成的政府違約風險，加上大國利益爭奪，使得我國的企業(yè)在當?shù)孛媾R著極大的經(jīng)營風險。

　　資源能源安全包括從生產(chǎn)、存儲、消費一個完整的鏈條，而運輸環(huán)節(jié)更是世界各國所關(guān)注的重點。目前，我國從海外獲得的資源能源礦產(chǎn)，特別是來自中東和非洲的資源能源，大約有95%必須經(jīng)過馬六甲海峽這個最窄處僅有2．4千米的戰(zhàn)略咽喉通道，形成高度依賴馬六甲海峽的困局。在海洋運輸線現(xiàn)今基本上為美國控制的情況下，如何保護我國的海洋運輸線與資源能源生命線是一個迫在眉睫的問題。

　　可見，在礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域，我國正面臨著“兩難選擇”：一方面，中國作為一個發(fā)展中的大國，要實現(xiàn)和平崛起，實現(xiàn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須有堅實的資源支撐。隨著“四化”步伐的加快，對礦產(chǎn)資源的剛性需要越來越大，而國內(nèi)資源特別是大宗礦產(chǎn)供應(yīng)日益緊張，資源約束趨緊；另一方面，我國的礦業(yè)開發(fā)以及資源能源安全也面臨諸多的問題與威脅，必須妥善處理與化解。