整體而言,我國礦山生態(tài)修復(fù)市場前景向好,增長有望提速,以下幾個趨勢值得特別關(guān)注:
政策方面,越來越利好,但仍有相當(dāng)多細(xì)則待明確
近年來,我國相繼出臺了多項相關(guān)政策,這為礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)有序健康發(fā)展提供了有力保障,主要有三大利好:
一是明確責(zé)任主體。2016年7月出臺的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》明確了加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的總體要求、主要任務(wù)和保障措施,指出歷史遺留礦山由各級地方政府負(fù)責(zé),中央財政給予必要支持;在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)治理。具體到責(zé)任分工上,政府負(fù)責(zé)全面調(diào)查待修復(fù)礦山,認(rèn)定“新老”礦山并明確責(zé)任分配,科學(xué)規(guī)劃修復(fù)進(jìn)度,納入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù),加強(qiáng)監(jiān)測和考核;企業(yè)負(fù)責(zé)完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案的編制,保證修復(fù)資金,按照恢復(fù)治理方案邊開采邊治理,亦可采取“責(zé)任者付費(fèi),專業(yè)化治理”模式。
二是解決資金瓶頸。上述《指導(dǎo)意見》同時指出,一方面,各級地方財政要加大資金投入力度,中央財政給予配合支持;另一方面,引導(dǎo)社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入,積極探索利用PPP模式、第三方治理方式,充分調(diào)動各方面積極性。2017年7月出臺的《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金,建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》則明確了從保證金到修復(fù)基金的政策調(diào)整,企業(yè)通過建立基金的方式,籌集治理恢復(fù)資金,將費(fèi)用按照企業(yè)會計準(zhǔn)則計提,計入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本,后續(xù)采礦企業(yè)可分批提取、靈活使用,具體情況需列入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)。
三是打開后期運(yùn)營市場。2019年12月自然資源部出臺的《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》則在保障投資主體的收益取得突破,通過鼓勵礦山土地綜合修復(fù)利用、實(shí)行差異化土地供應(yīng)、盤活礦山存量建設(shè)用地、合理利用廢棄礦山土石料等,進(jìn)一步解決礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、投入不足等突出問題。
需要注意的是,這些政策留給了地方政府較大空間,礦山修復(fù)總體上依然是地方政府主導(dǎo),政策能否真正落地實(shí)施的效果取決于地方政府的具體措施。例如上述打開后期運(yùn)營市場的政策,并沒有具體的實(shí)施細(xì)則,需要地方政府出臺相關(guān)配套政策才能推行,礦山修復(fù)指標(biāo)壓力大的地區(qū)態(tài)度可能會更積極。另外,政策實(shí)際實(shí)施的效果還受到各地實(shí)際情況的影響,例如開發(fā)礦山修復(fù)后土地利用價值是吸引社會資本的重要商業(yè)模式,然而若待修復(fù)礦山處于地廣人稀,土地價值本身不高的地區(qū),政策的影響將大打折扣。
投入方面,政府投入增長有限,亟待吸引更多社會資本
根據(jù)部分已經(jīng)出臺礦山修復(fù)或自然資源發(fā)展規(guī)劃的省市來看,“十四五”期間政府的支持力度沒有明顯加強(qiáng),預(yù)計投入增長有限。
例如,北京市自2003年以來礦山修復(fù)比例達(dá)到87.8%,2020年修復(fù)面積500公頃,十四五規(guī)劃目標(biāo)是“銷賬歸零”,2021年規(guī)劃修復(fù)面積208公頃;浙江省“十三五”期間,完成廢棄礦山治理1203個、廢棄礦井治理1109個,建成綠色礦山346個,十四五規(guī)劃目標(biāo)是治理超過500個廢棄礦山,建成50個綠色礦山;安徽省“十三五”期間規(guī)劃治理廢棄礦山1549個,治理面積1.21萬公頃,十四五期間擬完成治理廢棄礦山995個,總面積0.74萬公頃。
從上述三個省市來看,礦山規(guī)劃修復(fù)面積均有所減少,根據(jù)上文中預(yù)測修復(fù)成本上升的假設(shè),整體修復(fù)的力度與“十三五”將基本持平。
吸引社會資本是解資金之困的必經(jīng)之路,多地通過打造示范項目,試圖通過打開后運(yùn)營市場吸引社會資本的進(jìn)入,部分項目已經(jīng)取得了成功,值得參考:
獅子山項目:礦山修復(fù)所需的近2億元資金由公司先行墊付,30%是公司自籌資金,70%是銀行貸款。但收益至少可以覆蓋成本,截至目前,修復(fù)過程中對礦山削坡造臺,這項工作產(chǎn)生390萬立方米廢棄礦山土石料,移交給賓川縣政府作為國有資產(chǎn)公開拍賣獲得1.5億元;按照“宜耕則耕”原則,在獅子口礦區(qū)低平處整理出220畝水田,通過土地增減掛鉤政策流轉(zhuǎn)土地指標(biāo),實(shí)現(xiàn)5000萬元收入。
昆明滇池項目:滇池東岸關(guān)停礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程項目實(shí)際投資26億元,其中中央補(bǔ)助資金3億元,昆明自籌資金23億元。昆明市自然資源和規(guī)劃局通過“宜建則建”原則,項目范圍內(nèi)整理出讓土地3400畝,目前已實(shí)現(xiàn)土地出讓收入13.9億元(畝單價達(dá)40萬元),預(yù)計到今年年底,可實(shí)現(xiàn)土地出讓收入達(dá)20億元。
模式方面,EPC仍然為主流,但PPP項目數(shù)有望增加
礦山生態(tài)修復(fù)主要有EPC和PPP兩種模式,由于當(dāng)前的礦山生態(tài)修復(fù)主要依賴于各級地方政府規(guī)劃和中央及地方財政撥款,市場化程度不足,EPC是絕對主流模式,2020年的占比超過90%。這些EPC項目普遍工期短(多數(shù)項目工期在30到200天),以工程為主要內(nèi)容(多為清基、平整、覆土、植被重構(gòu)等)、復(fù)雜度低,主要以工程為盈利點(diǎn),基本無后期運(yùn)營。
參考國際成熟經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為未來EPC仍然是主流模式。不過隨著推進(jìn)大礦山生態(tài)修復(fù)勢在必行,預(yù)計PPP項目數(shù)量將有所增加,尤其是遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古等礦山生態(tài)修復(fù)走在前列的省份值得關(guān)注。當(dāng)然,這對入局企業(yè)也提出了更高要求,他們不僅要有較強(qiáng)的政府資源和市場拓展能力,還要關(guān)注礦山生態(tài)修復(fù)多環(huán)節(jié)的打通,提升諸如生態(tài)環(huán)境考察評估、破壞診斷、方案設(shè)計、修復(fù)系統(tǒng)構(gòu)造、生態(tài)景觀建設(shè)、系統(tǒng)跟蹤與維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測等各項能力,打造一站式整體修復(fù)模式(見圖7)。
技術(shù)方面,更加強(qiáng)調(diào)“一礦一策”,重視綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)發(fā)展
礦山修復(fù)技術(shù)路徑經(jīng)過多年迭代更新,已經(jīng)越來越“講究”,從最初的恢復(fù)成人工景觀、人工植被,到仿自然地貌,再到恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能,是一個從“表”到“里”的過程,人工地貌、生態(tài)演替這些名詞也在礦山修復(fù)技術(shù)發(fā)展的過程中出現(xiàn)。
總的來說,礦山修復(fù)技術(shù)可劃分為基礎(chǔ)工程技術(shù)、植被綠化技術(shù)和綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)三個層次;A(chǔ)工程技術(shù)目的是恢復(fù)基本表層土壤,通過清基、平整、覆土等環(huán)節(jié),將礦山恢復(fù)到可開墾的狀態(tài)。植被綠化技術(shù)是在已修復(fù)土壤上覆蓋一層植被,防止水土流失,使土壤侵蝕減少,盡快形成富含多種營養(yǎng)元素的土壤,往往需要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r,選擇適宜的植被種類進(jìn)行恢復(fù)。綜合生態(tài)恢復(fù)技術(shù)是在以上基礎(chǔ)上,進(jìn)一步恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng),提升整體生態(tài)系統(tǒng)功能,多種自然修復(fù)技術(shù)陸續(xù)出現(xiàn),包括微生物修復(fù)、土壤動物修復(fù)等。
值得強(qiáng)調(diào)的是,礦山修復(fù)技術(shù)眾多,在修復(fù)的過程中有很多可選項,政策的主要導(dǎo)向是“一礦一策”,要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇,各類修復(fù)方式要有主有次,主次結(jié)合,不論采取什么方式,礦山修復(fù)后實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的自我維持能力才是最終目的。
為了監(jiān)測和監(jiān)督礦山修復(fù)情況,礦山的監(jiān)測維護(hù)技術(shù)也應(yīng)運(yùn)而生,對修復(fù)和再開發(fā)的成果進(jìn)行長期監(jiān)測運(yùn)營,關(guān)注生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動態(tài)變化。
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